GENEL GEREKÇE
İl özel idareleri, belediyeler ve köylerden oluşan mahalli idare teşkilatımızın tarihi kökleri Cumhuriyet öncesine dayanmaktadır. Demokrasimiz geliştikçe mahalli idarelerimiz de gelişmektedir. Mahalli idare birimlerimizin her biri önemli olmakla birlikte, zaman içinde belediyelerimiz diğer birimlere göre daha çok gelişmiştir. 1984 yılına kadar 1702 olan belediye sayısı, 1984 ile 1999 yılları arasında yeni kurulan 1523 adet belediye ile birlikte 3225’e ulaşmıştır.
Genelde kırsal alanda bulunan bu küçük yerleşim birimlerinde belediyelerin yerel kaynak oluşturma kapasitesi bulunmadığından, küçük belediyeler genel bütçe vergi gelirlerinden aktarılan paylara bağımlı hale gelmişlerdir. Yerel yönetimlere ayrılan pay belediyelerin nüfusuna göre dağıtıldığından, küçük belediyeler daha çok kaynak sıkıntısı çekmektedir. Kırsal kesimden kente olan göç nedeniyle bu belediyelerin nüfusları giderek düşmektedir. Nitekim, 2007 yılında yapılan adrese dayalı nüfus sayımında bazı belediyelerimizin nüfusu dramatik şekilde düşmüştür. Çok düşük nüfusa sahip yerleşimlerde nüfus ile orantılı bir idari teşkilatın oluşturulması gerekmektedir. Aksi halde hizmet sunumu için ayrılan kaynakla hizmet sunacak idari yapının giderlerinin karşılanması mümkün olmayacaktır.
Yeterli nüfus büyüklüğüne sahip olmayan belediyelerde kaynak sıkıntısı nedeniyle mali yapı bozulmakta ve borçları giderek artmaktadır. Nitekim, bu Kanunla köye dönüştürülen belediyelerin resmi kurumlara olan 80 milyon YTL borcu 2006 yılında yapılandırılmasına rağmen, aradan geçen kısa süre içinde 55 Milyon YTL daha yeni borç birikmiştir. Ayrıca bu belediyelerin İller Bankasına 65 milyon YTL borcu bulunmaktadır. Dolayısıyla bu belediyelerin idari yapılarının değiştirilmesi hususunda tedbir alınmadığı takdirde bunların hizmet yerine borç üreten birer yapıya dönüşmeleri kaçınılmaz hale gelecektir.
Aynı şekilde tüzel kişiliği kaldırılarak bağlı olduğu ilçe belediyesine mahalle olarak katılacak ilk kademe belediyelerinin resmi kurumlara olan 174 milyon YTL borcu 2006 yılında yapılandırılmasına rağmen, aradan geçen kısa süre içinde 128 milyon YTL daha yeni borç birikmiştir. Ayrıca bu belediyelerin İller Bankasına 23 milyon YTL borcu bulunmaktadır. Dolayısıyla bu belediyelerin idari yapılarının değiştirilmesi hususunda tedbir alınmadığı takdirde bunların hizmet yerine borç üreten birer yapıya dönüşmeleri kaçınılmaz hale gelecektir.
Sürekli borçlanmalarına rağmen, bu belediyelerin temel alt yapı ihtiyaçları da karşılanmış değildir. Bu belediyelerin temel altyapı eksikliklerini gidermek üzere, 2007 yılında başlatılan ve 2008 yılında devam edecek olan BELDES (Belediye Altyapısını Destekleme) Projesi ile nüfusu 10.000’in altındaki belediyelerin, yol, içme suyu ve kanalizasyon gibi altyapıları önemli ölçüde tamamlanacaktır. Ancak altyapı tesislerinin inşası yeterli olmayıp bunların sürekli bakımı ve işletilmesi de gerekmektedir. Başta su kaynakları olmak üzere, doğal kaynakların ve çevrenin korunması, katı atık yönetimi ve arıtma gibi oldukça maliyetli ve ileri teknoloji gerektiren projelerin bu belediyelerin yetersiz idari ve mali kapasiteleri ile gerçekleştirilmesi ve sürdürülmesi mümkün görülmemektedir.
Bu yerlerdeki idari ve teknik kapasitenin yetersizliği nedeniyle, imar ve ruhsat uygulamaları başta olmak üzere diğer belediye hizmetleri de yeterli kalitede ve mevzuata uygun olarak verilememektedir. Bu durum hem vatandaşlar hem de belediye yönetimleri açısından büyük sıkıntıya neden olmaktadır. Gelişme ve demokratikleşme sürecinde yerel yönetimlere daha çok görev ve sorumluluklar verilmesi gerekecektir. Ancak, yerel yönetim alanındaki bu dağınıklık ve yetersizlik gerçek anlamda bir yerel yönetim reformu gerçekleştirilmesini de engellemektedir. Yerel yönetimlerle ilgili kanunlar geçtiğimiz yıllarda Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülürken, özellikle küçük belediyelerimizin artan sorumlulukları yerine getiremeyeceği sürekli ifade edilmiştir.
Netice olarak bu belediyelerin buralarda yaşayanlara da önemli bir katkısı bulunmamaktadır. Bu belediyelerin tüzel kişiliklerinin kaldırılması nedeniyle hem yönetim giderlerinden önemli ölçüde tasarruf yapılacak, hem de bu kaynakların daha üst yerel yönetim ölçeği olan il özel idarelerinde toplanmasıyla, yerel yönetim hizmetlerinin daha nitelikli şekilde verilmesi mümkün olacaktır.
Bilindiği gibi, mevcut mevzuata göre belli bir nüfusun altına düşen belediyelerin kapatılması da yasal bir zorunluluktur. 5393 sayılı Belediye Kanununun 11 inci maddesine göre nüfusu 2000’in altına düşen belediyelerin, Danıştay’ın görüşü alınarak İçişleri Bakanlığının önerisi üzerine müşterek kararname ile köye dönüştürülmesi gerekmektedir. Yapılan bu yasal düzenleme ile 5393 sayılı Kanunun öngördüğü işlemler kısaltılarak nüfusu yetersiz belediyelerin tüzel kişiliğinin kaldırılması işleminin kanunla yapılması öngörülmüştür.
Nitekim düzenlemenin Kanunda belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde yapılmasının Anayasaya aykırı olmayacağı ve buna bağlı olarak özerklik şartının ortadan kalkmayacağı hususunda, Anayasa Mahkemesi’nin 5393 sayılı Belediye Kanunun 11 inci maddesinin ikinci fıkrasının iptaline ilişkin açılan dava sonucunun 29/12/2007 tarihli ve 26741 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan E:2005/95 K:2007/5 sayılı gerekçeli kararında; “Anayasanın 127. maddesinin ikinci fıkrasında mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği belirlenmekte, üçüncü fıkrada ise mahalli idarelerin seçimlerinin 67. maddedeki esaslara göre beş yılda bir yapılacağı öngörülmektedir. Buna göre, yasa koyucu, Anayasanın 67. maddesindeki koşullar çerçevesinde yapılan seçimlerle oluşan yöre halkının beş yılla sınırlı iradesini gözetecektir. Ancak, mahalli idarenin oluşumu ve nitelendirilmesi konusunda takdir yetkisini kullanabilecektir. Bu durumda, yasa koyucu mahalli idarelerin kuruluş esaslarını, maddi ve usule ilişkin çerçeveyi belirlemek koşuluyla, ölçek sorununu dikkate alarak, daha etkin ve verimli bir kamusal hizmet sağlamak amacıyla, bir belediyenin ya da köyün tüzel kişiliğini kaldırabilir, belediyeyi köye, köyü belediyeye dönüştürebilir.
5393 sayılı Yasa’nın 12. maddesinin ikinci fıkrasına göre “8 inci maddede geçen birleşme ve katılmalara, 9 uncu maddede geçen mahalle kaldırılmasına, 11 inci maddede geçen belediye ve köy tüzel kişiliğinin kaldırılmasına veya bir beldenin köye dönüştürülmesine dair kararlar ilk mahalli idareler seçimlerinde uygulanır ve seçimler bu yerlerin yeni durumlarına göre yapılır”. Dava konusu kural, bu maddeyle birlikte değerlendirildiğinde, tüzel kişilik sona erdirilirken Anayasanın 127. maddesinde belirtilen özerkliğin de korunduğu anlaşılmaktadır.
Belediyelerin tüzel kişilikleri kaldırılırken, yine Anayasanın 67. ve 127. maddesinin üçüncü fıkrası gereğince beş yıllık seçim dönemi için ortaya çıkan yöre halkının iradesinin dönem sonuna kadar geçerliliğine dokunulmadığı gibi, yeni seçim döneminde tüzel kişiliği kaldırılan belediye halkının katılınan belediyede seçimlere katılma yoluyla bu iradesini de yeniden belirlemesine; tüzel kişiliği kaldırılarak köye dönüştürülen belediye halkının ise, yeni seçim döneminde yine yerinden yönetim birimi olan köy tüzel kişiliğinin organlarını oluşturmak üzere seçim hakkını kullanmasına olanak tanındığı görülmektedir.
Açıklanan nedenlerle kural, Anayasanın 2., 123. ve 127. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.” şeklinde ve kararın sonuç bölümünde de “11. maddesinin birinci fıkrası ile ikinci fıkrasının ilk tümcesinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE” karar verildiği.görülmektedir. Anayasa Mahkemesinin bu kararı, düzenlemenin bu şekilde yapılmasının Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartına ve dolayısıyla Anayasaya aykırı olmayacağını göstermektedir.
Diğer taraftan idari teşkilat yapısında tasarrufa gidilmesi kaynakların verimli kullanımı için önem arz etmektedir. Bu çerçevede, kırsal alandaki küçük belediyeler bakımından yapılan idari yapı değişikliği aynı zamanda büyükşehir belediyesi olan yerler bakımından da yapılmaktadır. Bilindiği gibi, Antalya, Diyarbakır, Erzurum, Eskişehir, İzmit, Mersin, Samsun ve Sakarya’da büyükşehir belediyeleri kurulurken, merkezi idare bakımından ilçe teşkilatı ihdas edilmeden ilk kademe belediyeleri kurulmuştur.
Öte yandan 5216 sayılı Kanunla, kent bütünlüğünün sağlanması ve büyük kentlerin gelişme alanlarının daha disiplinli bir yapıya kavuşması için büyükşehir belediyelerinin sınırları genişletilmiştir. Genişleme sırasında irili ufaklı çok sayıda belde belediyesi ilk kademe belediyesi olarak büyükşehire dâhil edilmiştir. Büyükşehir kapsamındaki küçük ölçekli belediyelerin yeni bir ölçek ve alan düzenlemesine tabi tutulması önemli bir ihtiyaç olarak ortaya çıkmıştır. Bu çerçevede, büyükşehirlerde yaşanan nüfus artışı ve sınır genişlemeleri nedeniyle, merkezi idare hizmetlerinin sağlıklı biçimde yürütülmesini temin etmek üzere buralarda da bazı yeni ilçelerin de kurulması zorunlu hale gelmiştir.
Tasarı ile büyükşehir belediyelerinin bulunduğu yerler merkezi idare hizmetleri bakımından gözden geçirilerek, yeterli büyüklüğe sahip ilk kademe belediyeleri ilçe belediyesine dönüştürülmekte, diğer ilk kademe belediyeleri ise kendisine en yakın ilçe belediyesi ile birleştirilmektedir. Ayrıca, büyükşehirlerde nüfusları bakımından çok büyük olan ilçe belediyelerinden bazı mahalle veya kısımlar ayrılarak yeni ilçeler ve dolayısıyla da belediyeler kurulmaktadır.
Tüzel kişiliği kaldırılan ilk kademe belediyelerinin personeli, taşınır ve taşınmazları, hak, alacak ve borçları katıldığı ilçe belediyesine devredilmektedir. Belediye tüzel kişiliği kaldırılarak köye dönüşen yerlerde ise, hizmette devamlılığın sağlanması için söz konusu belediyelere genel bütçe vergi gelirlerinden verilmekte olan payların 10 yıl süre ile il özel idarelerine aktarılması öngörülmektedir. Bu belediyelerin kamu kurumlarına olan borçları genel bütçe vergi gelirlerinden belediyelere ayrılan paydan kesinti yapılarak İller Bankasınca bir yıl içinde tasfiye edilecektir. Tüzel kişiliği kaldırılan belediyelerde halen istihdam edilmekte olan 3820 memur, 5840 işçi ve 134 sözleşmeli olmak üzere toplam 9.794 personelin il özel idarelerine devredilmesi öngörülmüştür. İl özel idarelerinde ihtiyaç fazlası olduğu tespit edilen personel o ildeki kamu kurum ve kuruluşlarının boş kadrolarına vali tarafından naklen atanacaktır. Böylece bu belediyelerde çalışan personelin mağduriyeti söz konusu olmayacaktır. Ayrıca köye dönüştürülen yerlerde ve yeni belediye kurulan yerlerde hizmetlerin aksamadan yürütülmesi için hizmet birimlerinin kurulmasına dair esaslar getirilmektedir.
MADDE GEREKÇELERİ
MADDE 1- Madde ile, ilk kuruluşlarında ilçe kurulmayan büyükşehir belediyelerinde ilçeler kurulmakta ve diğer büyükşehirlerden bazılarındaki mevcut ilçeler bölünerek daha uygun ölçekte yeni ilçeler kurulmaktadır.
Bu çerçevede, özellikle büyükşehirlerde kurulan yeni ilçeler sayesinde, merkezi idarenin hizmet sunumunda uygun idari büyüklüklerin esas alınması amaçlanmıştır. Bu çerçevede mahalli hizmetlerin yanı sıra güvenlik, eğitim, sağlık, tapu, sosyal yardım ve diğer hizmet alanları itibarıyla uygun ölçekte merkezi idare hizmet birimleri oluşturulmuştur.
MADDE 2- Madde ile, büyükşehir sınırları dâhilindeki ilk kademe belediyelerinin tüzel kişilikleri kaldırılarak, idari kapasiteleri uygun olan en yakın ilçe belediyelerine dâhil edilmektedir. Kural olarak büyükşehir belediyesi sınırlarında ilk kademe belediyesi yer almamaktadır. Tüzel kişiliğinin coğrafi şartlar bakımından korunması gereken ilk kademe belediyeleri ise belde belediyesi olarak büyükşehir belediyesi sınırları dışına çıkarılmıştır.
İstanbul’daki tarihi dokunun idari bütünlüğünü temin amacıyla Eminönü İlçesi kaldırılarak Fatih İlçesine dâhil edilmiştir.
Adapazarı Büyükşehir Belediyesinin adı Sakarya Büyükşehir Belediyesi ve İzmit Büyükşehir Belediyesinin adı da Kocaeli Büyükşehir Belediyesi olarak değiştirilmek suretiyle bu yerleşim yerlerinin belediye adları ile vilayet adları arasında uyum sağlanmıştır.
Ayrıca, bu maddede yapılan düzenlemelerin tabii sonucu olarak, bazı bucak merkezlerinin tüzel kişilikleri de kaldırılmıştır.
MADDE 3- Madde ile, diğer mevzuatın bu Kanuna uyumu sağlanmış, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 5393 sayılı Belediye Kanunundaki düzenlemeler birbiriyle uyumlu hale getirilmiştir. Ayrıca, 2972 sayılı Mahallî İdareler ile Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanunun 4 üncü maddesinde değişiklik yapılması suretiyle büyükşehir belediye başkanının seçiminde büyükşehir belediyesi sınırları içinde bulunan orman köylerindeki seçmenlerin de oy kullanmasına imkan verilmiştir.
Madde ile ayrıca, tüzel kişiliği kaldırılan belediyelerin bulunduğu yerleşim birimlerinde, hizmetlerin aksamadan yürütülmesi amacıyla, ilgili belediye veya büyükşehir belediyesi ve köye dönüşen yerlerde il özel idaresi veya köylere hizmet götürme birlikleri tarafından içme suyu, kanalizasyon, temizlik, çöp toplama, ulaşım, itfaiye ve diğer hizmetlerin yürütülmesi için gerektiğinde hizmet birimleri kurulabilmesi temin edilmiştir.
Madde ile yapılan bir diğer düzenleme de, genel bütçe vergi gelirlerinden belediye ve il özel idarelerine ayrılan payların dağıtımına esas belediye ve il nüfuslarının her yıl sonu itibarıyla tespitinin yasal esasa bağlanmış olmasıdır.
GEÇİCİ MADDE 1- Diğer maddelerde yapılan düzenlemelerin uygulanmasında ortaya çıkabilecek hukuki ve idari sorunlara çözüm olacak biçimde geçici uygulamalar bu maddede düzenlenmiştir.
Bu çerçevede, köye dönüştürülen belediyelerdeki personelin özel idarelere devredilmesi ve bu yerlerdeki hizmet sorumluluğunun özel idarelere verilmesi nedeniyle, tüzel kişiliği kaldırılan bu yerleşim yerleri için 2380 sayılı Kanun uyarınca verilen paylar, tüzel kişiliğin kalktığı yıl için İçişleri Bakanlığınca bildirilen nüfus esas alınmak suretiyle on yıl süreyle ilgili il özel idarelerine gönderilmeye devam edilmesi hükme bağlanmıştır.
Maddedeki düzenleme uyarınca, köye dönüştürülen belediyelerin, 5393 sayılı Belediye Kanunu gereğince yapılandırılan borçları ile kamu kurumlarına ve İller Bankasına olan borçlarının bir yıl içinde tasfiyesi öngörülmüştür.
Maddede yer alan önemli bir hüküm de, köye dönüştürülen belediyelerin, kendi istekleri ve muhatap belediyenin kabulü halinde başka bir işleme gerek olmaksızın bağlı olduğu il veya ilçe belediyesine mahalle olarak katılmasına imkân verilmiş olmasıdır. Bu durumda, 5393 sayılı Belediye Kanununun 8 inci maddesindeki birleşme ve katılmaya dair esasların uygulanmasına gerek olmayacaktır.
GEÇİCİ MADDE 2- Madde ile, yeni kurulan belediyelerin organlarının ilk genel mahalli idareler seçiminde yapılacağını düzenlemiştir. Keza, mahalleye veya köye dönüşen veya il ya da ilçe belediyesine katılan belediyelerin tüzel kişiliğinin de ilk genel mahalli idareler seçimine kadar devamına imkân verilmiştir. Ayrıca, yeni kurulan belediyeler teşkilatlanıncaya kadar, belediye hizmetlerinin mevcut belediyeler tarafından yerine getirilmesi de öngörülmüştür.
Maddede yer verilen bir başka düzenleme de, daha önce, birden fazla köy veya köy kısımlarının birleşmesiyle kurulan ancak bu Kanunla köye dönüşen yerlerde, başka bir işleme gerek kalmaksızın valinin uygun görüşü ve İçişleri Bakanlığının onayı ile birden fazla köy kurulabilmesidir.
İdari yapılanma sonucu ortaya çıkan yeni durumun sorunsuz biçimde yönetilmesi için gerekli mekanizmalar da öngörülmüştür. Bu çerçevede bu belediyelerin malvarlıkları, hak, alacak ve borçları, mahalle olarak katıldıkları belediyeye veya ilgili il özel idaresine intikal edecek olup, mahkemelerde süren davaları ile gelecekte açılabilecek davalar için de muhatap, katıldığı belediye veya ilgili il özel idaresi olacaktır. Keza, tüzel kişiliği kaldırılan belediyelerden il özel idaresine veya belediyelere devredilmesi gereken personelin, ihtiyaç duyulması halinde diğer belediyelere veya merkezi idare kuruluşlarının boş kadrolarına atanmasına da imkân verilmiştir.
Maddede yer verilen başka bir hüküm de, bir belediyeden ayrılmak suretiyle yeni kurulan ilçelerin belediyeleri ile ayrıldıkları belediyeler arasındaki taşınır ve taşınmazlar ile alacak ve borçların paylaşımı nüfus oranları dikkate alınarak yapılacak olmasıdır. Böylece yeni kurulan belediyelerin hemen teşkilatlanması ve hizmet üretmesine imkân verilmesi amaçlanmıştır. Gerek paylaştırma gerekse devir ve tasfiye işlemlerinin yürütülmesi için illerde vali veya görevlendireceği vali yardımcısının başkanlığında devir ve tasfiye komisyonlarının kurulması da bu madde hükümleri dâhilinde düzenlenmiştir.
GEÇİCİ MADDE 3- Madde ile, bu Kanunla kurulan ilçelerin ihtiyacını karşılamak üzere, çeşitli kurum ve kuruluşlara ait kadrolar ihdas edilerek 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye bağlı cetvellerin ilgili bölümlerine eklenmiştir.
MADDE 4 - Yürürlük maddesidir.
MADDE 5- Yürütme maddesidir.